《辽宁省大气污染防治条例》立法解读

《辽宁省大气污染防治条例》（以下简称《条例》）于2017年5月25日省十二届人大常委会第三十四次会议审议通过，自2017年8月1日起施行。《条例》的出台，是深入贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》，推进生态文明建设,解决我省大气环境问题的重要举措，体现了省委对全省大气环境保护工作的高度重视，及时回应了人民群众对改善空气质量的强烈呼声。《条例》的实施，将为保护和改善大气环境，防治大气污染，保障公众健康，促进经济社会可持续发展提供必要的法律保障。

　　《条例》　共六章六十七条，分为总则、监督管理、防治措施、重污染天气应对、法律责任和附则。其中第三章防治措施分为五节，包括燃煤和其他能源污染防治、工业污染防治、机动车船等污染防治、扬尘污染防治及农业和其他污染防治。

　　一、构建政府主导、部门合作、全民参与的防治机制

　　政府是大气污染防治的第一责任主体。《条例》首先强化了政府责任，更加明晰了政府的源头控制职责，突出了政府的防治主体责任。
　　大气污染防治需要在各级政府主导下，多部门合作共同完成。《条例》规定由环保部门统一监督管理，其他部门按照法律法规规定和本级政府确定的职责实施联合防治，并在防治秸秆焚烧等产生大气污染的难点问题上，明确了乡（镇）政府和街道办事处协助有关部门的防治责任，将工作深入落实到基层组织，为实现我省大气污染防治精细化、网格化管理提供了组织保障。
　　大气污染防治工作离不开全民参与和监督。《条例》明确规定公民应当自觉践行文明、节约、低碳的消费方式和生活习惯，新闻媒体应当开展法律、法规和科学知识的宣传解读，加强舆论监督和引导。

　　二、突出源头治理、规划先行、协同控制的理念

　　大气污染防治工作，过去主要采取末端治理的工作方式，成本高、效果差。结合大气污染防治的新形势，《条例》从实行排污许可制度、能源结构调整、民用散煤管理、政策和地方标准制定等方面，突出了源头预防的理念。《条例》明确规定，我省实行大气污染物排污许可制度，禁止排污单位违规排放；　可以制定严于国家标准的地方大气环境质量标准和污染物排放标准，并对国家环境质量标准和污染物排放标准中未作规定的项目，制定我省标准；　要求实行煤炭消费总量控制制度，加强民用散煤污染治理，促进污染企业技术改造升级。
　　科学治理规划和工业合理布局是大气污染防治工作稳步推进的重要保障。针对大气污染防治工作盲目施治，存在事倍功半的问题，《条例》　要求未达到国家大气环境质量标准的城市政府，要组织编制和实施限期达标规划，将新建产生大气污染物的工业项目，集中安排在工业园区，并依法对严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。
　　大气污染与其他环境污染特点不同，流动快，区域性明显。为加强区域大气污染联防联控联治，增强防治效果，《条例》明确规定，省政府可以组织建立大气污染联防联控机制，划定重点区域，落实防治措施。重点区域内的市政府要定期召开联席会议，研究解决大气污染防治重大事项，推动节能减排、产业准入、落后产能淘汰和重污染天气应对的协调协作，开展大气污染联合防治。

　　三、抓住主要矛盾，解决重点问题

　　坚持问题导向，紧密结合辽宁实际，《条例》按照大气污染源不同类型和特征，制定相应措施，分类施治。
　　针对我省是用煤大省，冬季供暖期长，燃煤消耗量巨大的实际情况，将严控燃煤污染作为改善大气环境质量的重中之重。《条例》从实行煤炭消费总量控制制度、推进煤炭清洁高效利用等方面制定了详细规定，严控燃煤污染。如规定鼓励煤改电、煤改气；发展热电联产和集中供热，发展天然气、电等清洁能源供热，逐步降低燃煤供热比重；　制定锅炉整治计划，限期淘汰、拆除燃煤小锅炉；加强民用散煤污染管理等。
　　针对中央环保督察期间人民群众反映强烈的扬尘污染和油烟污染问题，《条例》　在建立完善扬尘污染防治备案制度，规范建筑工程施工、道路与管线施工、绿化建设和养护作业、矿产资源开采和道路保洁作业等方面，均制定了具体规定。在油烟污染整治方面，《条例》明确规定，排放油烟必须安装油烟净化设施并保证正常运行，不得将油烟通过私挖地沟、下水管道等方式排放，防止对附近居民的生活环境造成污染。
　　在工业污染防治方面，《条例》明确规定，严格控制煤炭、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等重点产能过剩行业新增项目。对石化、重点有机化工等工业企业有关生产经营活动进行了具体规定，明确了产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动范围与防治措施，以减少大气污染。
　　在机动车船和非道路移动机械污染防治方面，《条例》在《辽宁省机动车排气污染防治条例》的基础上，增加了对机动车大气污染物排放状况进行监督抽测等规定，要求对监督抽测不合格的车辆予以改正并复检。
　　《条例》同时还对秸秆禁烧、烟花爆竹燃放、恶臭气体排放等方面提出了具体要求。

　　四、明确污染治理责任，强化监督管理措施

　　排污单位是大气污染治理的责任主体。除实现大气污染物达标排放外，《条例》　进一步明确了企业责任和安装污染治理设施的规定，要求企业建设对大气环境有影响的项目，必须进行环境影响评价，排污单位不得超过重点大气污染物总量控制指标排放，企业对有毒有害大气污染物实施监测，重点排污单位要安装大气污染物排放自动监测设备，并与环保部门联网。《条例》还要求有关企事业单位根据重污染天气应急预案的要求编制重污染天气应急响应操作方案。
　　《条例》从划定禁燃区和禁止露天烧烤区域、建立数据管理平台、建立完善相关制度机制等方面做了具体规定，逐步完善环境管理模式，切实解决大气污染防治难题。《条例》明确规定，要建立完善大气环境保护督察制度，及时公开督察情况，强化责任追究，实现督察常态化，发挥督察的震慑作用。《条例》还规定，禁止在划定区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地；　市政府可以划定高污染燃料禁燃区范围，并适时扩大划定范围；省环保部门要建立健全大气环境保护工作数据管理平台，实现部门数据信息交换共享。同时，在建立重污染天气监测预警和应急处置机制，对应急预警发布单位、应急措施、应急响应等方面也作了相应规定。

　　五、加大处罚力度，增加法规可操作性

　　违法成本低，守法执法成本高是大气污染防治工作面临的突出问题。《条例》　在提出诸多禁止规定的同时，还明确了相应的处罚，并结合我省实际，对严重违法行为加大了处罚力度，按照上位法的处罚上限进行处罚；细化了上位法中部分行政处罚条款，明确了具体处罚额度。同时，要求省政府及其有关部门根据《条例》规定，制定具体的落实措施和行政处罚裁量标准，以建立完整详细的处罚体系，增强了《条例》的可操作性。